Piše: Angelina ALBIJANIĆ-DURAKOVIĆ

Od 2017. godine zapošljavanje u javnoj upravi u Srbiji biće po principu: pet otpuštenih - jedan zaposleni! Takav recept sugerisan je srpskim vlastima od strane Međunarodog monetarnog fonda u dokumentu koji je prije mjesec dana predočen kao dio paketa za šestu reviziju MMF aranžmana sa Srbijom.

No, vlasti u Srbiji pokušavaju da ovo rigidno pravilo koliko-toliko ublaže, ističući da bi njegova stroga primjena mogla "ugroziti rad pojedinih segmenata javne uprave". Radi se o ukupno 75.000 uposlenika u javnom sektoru koji u naredne tri godine trebaju biti otpušteni, ali se već sada pominje korekcija ovog broja i njegovo smanjenje.

- Konkretne informacije o zahtjevima MMF-a imaćemo u drugoj polovini oktobra, kada delegacija dolazi u okviru šeste revizije. Za nas je sada važno da se otpuštanja u javnom sektoru neće sprovoditi bez funkcionalne analize, kojom treba da se utvrdi gdje ima viškova, a gdje manjka administracije, pojasnila je nedavno ministrica za državnu upravu i lokalnu samoupravu Ana Brnabić.

Navodeći da se u Srbiji neće i ne smiju praviti potezi koji mogu da dovedu do nekvalitetne javne uprave, iz ovog Ministarstva za DEPO Portal pojašnjavaju:

- Pravi problem je bio u tome što je budžet bio preopterećen novcem potrebnim za isplatu zarada zaposlenih u odnosu na ukupna sredstva u budžetu. Zato su prve procjene o viškovima zaposlenih zapravo bile o tome za koliko treba postići uštede u budžetu, a ne koliko iznosi tačan broj zaposlenih koji su višak, u smislu da njihov rad nije od suštinskog značaja za pružanje javnih usluga građanima i za rad državnog aparata. Sa preciznijim analizama strukture zaposlenih i tačnog broja ljudi koji rade na određenim poslovima u javnom sektoru, dolazilo se i vremenom do preciznije procjene o broju za koji treba smanjiti ukupan broj zaposlenih i na kojim tačno mjestima u javnom sektoru to treba da se učini.

FAZE REFORME JAVNE UPRAVE - KAKO JE POČELO: U avgustu prošle godine u Skupštini Srbije je usvojen Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kojim treba da se smanje viškovi. Dimenzioniranje javne uprave treba da obuhvati tri cilja - smanjenje troškova zaposlenih, povećanje kvaliteta javnih usluga i smanjenje troškova organizacije.

Tadašnja ministrica državne uprave i lokalne samouprave Srbije Kori Udovički obećala je da se racionalizacija broja zaposlenih u javnom sektoru neće raditi linearno, već samo tamo gdje postoje viškovi.

- Taj propis će najverovatnije važiti do 2018. godine, kada se očekuje da će se promijeniti sporan način ponašanja, te zakon neće biti potreban. Lokalnim samoupravama koje ne budu poštovale ograničenje u maksimalnom broju zaposlenih, privremeno će biti uskraćeni transferi iz budžeta, precizirala je bivša ministrica.

A reforma i Zakon propisuju da se do kraja 2018. godine broj uposlenih u javnom sektoru Srbije (trenutno 514.573 ljudi radi po osnovu ugovora na neodređeno vrijeme) mora smanjiti za 75.000, što podrazumijeva sljedeće faze:

Međutim, iz Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave Republike Srbije navode da krajnji broj viška uposlenika nije posve tačan i da će on biti „poznat tek nakon što se izvrše sve analize i postigne saglasnost o njima i sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svjetskom bankom“.

- Racionalizacija će se na postojeći način sprovoditi do kraja 2018. godine, u skladu sa zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru. Kada je riječ o fazama, prvo je vršena analiza stanja, zatim je postavljen zakonski okvir u vidu navedenog zakona, a potom je Vlada Odlukom utvrdila maksimalni broj zaposlenih za svaki organizacioni oblik u javnom sektoru. Kriterijumi za broj zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave (JLS) su postavljeni u zakonu i sprovodi se postepeno smanjenje broja, kako bi one JLS koje su iznad zadatih kriterijuma bile racionalizovane na svoj maksimalni broj. U fazi koja će da nastupi sledeće godine, sprovodiće se akcioni plan za optimizaciju javne uprave, kako bi se postigla održiva efikasna racionalna struktura javne uprave.

DOSADAŠNJI REZULTATI REFORME: Ministrica Brnabić naglašava da se, i pored izvjesnih odstupanja, reforma javne uprave u Srbiji sprovodi, a dosadašnji rezultati se sljedeći:

-  U posljednje dvije godine broj zaposlenih u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi smanjen je za ukupno 19.500, a u 2017. biće odlučeno gdje će se nastaviti sa otpuštanjem.

Preciznije, u 2015. godini broj zaposlenih smanjen je za 14.500 ljudi, a u 2016. za još oko 6.500. Ipak, prema riječima ministrice Brnabić, dosadašnji način reforme kroz tzv. linearni sistem smanjenja uposlenika morat će da se mijenja, jer su njime "kažnjene one lokalne samouprave koje su ispoštovale odluku Vlade o racionalizaciji radnih mesta, a nagrađene one koje to nisu učinile".

- To nije trebalo da se dogodi, jer smo tako kaznili one koji su najprofesionalnije uradili svoj posao, a negdje nagradili one koji nisu. Ove godine, u saradnji sa Ministarstvom finansija, biće donijeta odluka koliko procentualno mora da se smanji broj zaposlenih, objasnila je Ana Brnabić.

Na pitanje koje sektore najviše pogađa ova reforma i da li će ona proizvesti novu „armiju nezaposlenih“ ljudi, a samim tim produbiti i siromaštvo u Srbiji, iz ovog Ministarstva navode:

- Najviše su, uslovno rečeno, pogođeni najveći sektori poput javnih službi u kojima radi najveći broj ljudi, pa su zato i potrebe za njihovom racionalizacijom najviše izražene, ukoliko se posmatra apsolutni broj ljudi za koji je potrebno postići smanjenje. Međutim, svi sektori su podjednako podložni racionalizaciji i sprovode je. Kriterijumi na osnovu kojih se donose odluke o višku zaposlenih su transparentni, a potrebno je voditi računa o kolektivnim ugovorima i da se ne naruši osnovni proces rada u svakoj od institucija. U budžetu Republike Srbije su obezbijeđene otpremnine za zaposlene čija su radna mjesta racionalizovana.  

A KAKVA JE SITUACIJA U BIH: I dok je u Srbiji u toku višegodišnji proces otpuštanja uposlenika javne uprave, u BiH, bar za sada, takav scenario nije u planu. Stručnjaci se slažu u ocjeni da masovna otpuštanja, bez prethodno urađene jasne analize radnih mjesta u javnoj upravi, ne bi bila ni učinkovita, ali smatraju i da bi se ogromne uštede mogle ostvariti ukidanjem zloupotrijebljenih beneficija i prestruktuiranjem Federacije koja zbog svojih 10 kantona ima dvostruko više zaposlenih u javnoj upravi nego Republika Srpska, a 10 puta više nego država.

Neven Akšamija, direktor Agencije za državnu službu: Kada bi se u BiH primijenile cifre iz Srbije, ostali bismo doslovno bez javne administracije. Dakle, čak i ako bi se krenulo u reduciranje ovog segmenta, brojke bi bile mnogo manje

- Situacija u BiH nije ista kao u Srbiji, jer je prema podacima koji kolaju u stručnoj zajednici javna uprava Srbije daleko brojnija, ne samo u ukupnim iznosima već i po broju stanovnika, kaže u razgovoru za DEPO Portal Neven Akšamija, direktor Agencije za državnu službu.

Kada se govori o brojevima, na području Federacije BiH je u 2013. godini u javnoj administraciji bilo je 39.434 zaposlene osobe (javna uprava, odbrana i obavezno socijalno osiguranje), dok je u Republici Srpskoj u javnoj upravi bilo 23.198 zaposlenih, tako da u BiH ima ukupno oko 65.000 na poslovima javne uprave. Od toga je 14.400 državnih službenika, a oko 28.000 sa visokim obrazovanjem. U ovaj broj su ušli i pripadnici Oružanih snaga BiH, ali nisu ušli zaposleni koji ne obavljaju administrativnu već neku drugu funkciju (školstvo i zdravstvo).

- Kada bi se u BiH primijenile cifre iz Srbije, ostali bismo doslovno bez javne administracije. Dakle, čak i ako bi se krenulo u reduciranje ovog segmenta, brojke bi bile mnogo manje, naglašava Akšamija.

Shodno svemu tome, masovna otpuštanje zaposlenih u javnom sektoru u BiH nisu bila fokus Strategije reforme javne uprave koju su potpisale još 2006. godine vlade Federacije BiH, Republike Srpske, Brčko distrikta BiH i Vijeća ministara BiH.

- Strategija, a i prateći akcioni planovi su bili fokusirani na izgradnju kapaciteta zaposlenih u javnom sektoru, izmjenu zakonske legislative, razvoju IKT tehnologije, unapređenju sistema zapošljavanja, jačanju centralnih organa vlada u BiH, uvođenju modela programskog budžetiranja i sl., odnosno izgradnji uprave koja će na najbolji način, uz minimalne troškove, postati servis građana, pojašnjava za DEPO Portal Dragan Ćuzulan, koordinator za reformu javne uprave.

On ističe da, imajući u vidu ustavno uređenje zemlje, nije ni čudo da je naš administrativni aparat preglomazan. Međutim, prije konkretnih odluka o otpuštanju uspolenika potrebno je izvršiti analize radnih mjesta i sistemske preglede stanja u administraciji.

Dragan Ćuzulan, koordinator za reformu javne uprave: Mi ne možemo pričati o masovnim otkazima u javnom sektoru, a da pri tome ne radimo dovoljno na jačanju tržišne ekonomije, jačnju konkuretnosti. Jedan negativni trend bi trebao da prati drugi – pozitivni. U protivnom, stvorili bismo još veće siromaštvo u zemlji

- BiH mora imati realnu sliku potrebnog broja državnih službenika u skladu sa standardima i principima za njihovo određivanje, a kako bi napravila funkcionalnu javnu upravu. Međutim, moramo imati i realnu sliku onih koji rade u javnom sektoru, a ne samo njihov broj. Bojim se da to još nemamo. Svjetska banka uz podršku Evropske komisije planira provesti projekat koji će podržati reformu javnog sektora u BiH na svim nivoima vlasti i koji bi trebao poslužiti kao osnov za racionalizaciju javnog sektora u nekom narednom periodu, pojašnjava Ćuluzan.

DA LI SU MASOVNA OTPUŠTANJA RJEŠENJE: Sagovornici DEPO Portala slažu se u konstataciji da masovni otkazi u BiH ne bi bili dobro rješenje, a razloga za to ima više.

Odgovarajući na ovo pitanje, Neven Akšamija naglašava:

- Sa menadžerske tačke gledišta, otkazi će dovesti da javnu administraciju počnu napuštati najbolji kadrovi „koji imaju gdje da odu“. Pravni razlog je veliki broj sudskih sporova koji bi pokrenuli otpušteni i (sa aspekta države) broj presuda o vraćanju na posao i/ili isplati otpremnina, a da ne pominjem sudske troškove, a za dobivanje spora je često dovoljna i najsitnija minorna pogreška u postupku. Sljedeći razlog su kolektivni ugovori na entitetskim nivoima (a uskoro možda i na državnom) koji standarno propisuju da se u slučaju smanjenja poslova otpuštaju oni koji su posljednji došli, te bi u slučaju otkaza prvi na udaru bili mladi i perspektivni kadrovi (sa znanjem jezika i računara), a ostali bi stariji i često neperspektivniji.

Sličnog mišljenja je i Dragan Ćuzulan koji smatra da masovni otkazi nikada nisu dobro rješenje, jer bi se u BiH, paralelno sa takvom reformom, trebalo ući u jedan drugi proces, a to je jačanje realnog sektora.

- Ne vjerujem da je kreditno zaduživanje interes građana. Interes građana je moderna, funkcionalna, efikasna i transparentna javna uprava. Zagovornik sam da se reforme u BiH trebaju provoditi integralno, a ne parcijalno. Mi ne možemo pričati o masovnim otkazima u javnom sektoru, a da pri tome ne radimo dovoljno na jačanju tržišne ekonomije, jačnju konkuretnosti. Jedan negativni trend bi trebao da prati drugi – pozitivni. U protivnom, stvorili bismo još veće siromaštvo u zemlji, naglašava Ćuzulan.

ZAŠTO NEMA POLITIČKE VOLJE ZA REFORMU JAVNE UPRAVE U BIH: S obzirom da je reforma javne uprave jedna od obavezujućih stavki Reformske agende, šta je i koliko po tom pitanju trenutno urađeno u BiH i u kojim fazama bi se ta reforma trebala odvijati? Nažalost, nije se uradilo skoro ništa što je dalo vidljive rezultate, osim što je u proteklih desetak godina za reformu javne uprave potrošeno blizu pet miliona eura.

Pokazalo je to i istraživanje Transparency International BiH i CIN-a u kojem je navedeno da se novac budžetskih korisnika rasipa, a da se prilikom zapošljavanja (u pravilu) krše propisi.

- Radili smo nekoliko istraživanja kada je riječ o javnoj upravi i došli do poražavajućih saznanja, od toga da se krše konkursne procedure i propisi da bi se zaposlili rođaci do toga da se novac iz budžeta netransparentno troši po volji pojedinaca. Takođe se pokazalo da se poslovi, tenderi namještaju stranačkim kolegama ili članovima porodice i niz drugih primjera, a niko ne poziva na odgovornost, tako da praktično za ovakva djela niko ne odgovara, pojasnila je svojevremeno Mirjana Popović, novinarka CIN-a.

Stoga i ne čudi što reforma javne uprave nema političku podršku u BiH, iako su rokovi za provedbu strategije reforme istekli krajem 2014. godine. Međutim, izrada novog strateškog okvira jedna je od mjera Reformske agende, a Ured koordinatora za reformu javne uprave, zajedno sa koordinacionom strukturom, već duže vrijeme radi na njegovoj pripremi.

- Struktura budućeg strateškog okvira za provedbu reforme javne uprave slijedit će logiku reformskih oblasti onako kako su one postavljene u dokumentu „Principi javne uprave”, koji je izradila SIGMA. Naime, ti principi predstavljaju standarde tzv. „mekanog akija” (soft acquis) i služe kao okvir za procjenu stanja i napretka u javnoj upravi. Iz tog razloga, ”principi javne uprave uzeti su kao orjentir prema kome će se usmjeravati dalje aktivnosti na reformi. Reforma javne uprave biće prioritetno usmjerena na poboljšanje konkurentnosti privrede i kvaliteta života građana BiH, a ujedno i na ispunjavanje uslova za članstvo u EU. Pored vladavine prava i ekonomskog upravljanja, u Strategiji proširenja za 2015. godinu, Evropska komisija je navela reformu javne uprave kao jedan od tri stuba procesa proširenja. Uspostavljanje funkcionalnije javne uprave predstavlja jedan od glavnih izazova procesa evropskih integracija koji direktno utiče na sposobnost vlada da pružaju javne usluge i podstiču konkurentnost i rast. Zato i jeste potrebno da svi zajedno uložimo dodatne napore na poboljšanju javne uprave na svim nivoima, zaključuje Dragan Ćuzulan u razgovoru za DEPO Portal.

Zbog svega toga u narednom periodu akcenat će biti, prije svega, na usvajanju Strategije reforme javne uprave, a tek nakon toga ovaj mukotrpni proces moći će započeti i u BiH. A do tada će još dosta vremena proći.

Prethodne EU reportaže možete čitati OVDJE.

(DEPO PORTAL/BLIN MAGAZIN/ad)